國網(wǎng)江蘇省電力有限公司無錫供電分公司 廉俐

全球能源轉型加速推進，新能源發(fā)展迅速且占比不斷提高，為電力保供帶來巨大挑戰(zhàn)。截至2025年一季度，中國風電、光伏發(fā)電合計裝機達到14.82億千瓦，首次超過全口徑的火電裝機（14.5億千瓦），能源結構實現(xiàn)歷史性跨越 [1]。然而，在歐美部分地區(qū)，由于新能源的激進發(fā)展，電力短缺、大規(guī)模停電等問題越發(fā)頻繁，陷入“清潔、穩(wěn)定和廉價”無法同時兼顧的“能源不可能三角”困局[2]。

作為能源領域的基礎性、統(tǒng)領性法律，2025年1月施行的《中華人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）科學構建了“保供優(yōu)先、綠色約束”的雙軌機制，為積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和提供了堅實法治保障，既守住了“雙碳”目標推進的節(jié)奏與底線，又契合全面建設社會主義現(xiàn)代化國家對能源可持續(xù)發(fā)展的需求，彰顯了我國在能源轉型中的獨特制度優(yōu)勢。

本文以歐美電力危機為切入點，剖析其因監(jiān)管、市場機制及新能源發(fā)展失衡導致的供電問題，對比我國電網(wǎng)建設經(jīng)驗，結合能源法闡述其通過統(tǒng)籌能源發(fā)展，強化系統(tǒng)韌性等制度設計，破解“保供降碳”矛盾，實現(xiàn)能源安全與綠色轉型協(xié)同，彰顯制度韌性，為全球能源轉型貢獻了可借鑒的范本。

歐洲新能源高占比下供電問題及成因

在新能源高占比背景下，歐盟通過《歐洲綠色協(xié)議》構建了“歐盟統(tǒng)籌+成員國落地”的分級推進機制。在跨國層面，通過推進以德挪海底電纜為代表的“歐洲超級電網(wǎng)”建設，實現(xiàn)跨區(qū)域電力互濟。在市場層面，依托碳排放交易體系，通過市場化碳價引導新能源消費與投資，助力系統(tǒng)平衡。

然而，極端情境下，這套保障體系韌性不足的問題逐漸顯現(xiàn)。今年4月28日，西班牙遭遇極端高溫天氣，用電負荷攀升至歷史性的48.7吉瓦高位。15時30分，安達盧西亞樞紐變電站因冷卻系統(tǒng)老化引發(fā)變壓器爆炸，觸發(fā)連鎖跳閘，導致全國70%地區(qū)停電，交通、通信、醫(yī)療等關鍵領域癱瘓，超5000萬人口受到影響，此次事故被稱為“歐洲十年來最嚴重的停電事故” [3]。

本次西班牙大停電事故，直接誘因是電壓波動與電廠脫網(wǎng)，而深層次原因是能源轉型中的系統(tǒng)性制度缺陷：一是監(jiān)管碎片化導致跨區(qū)域協(xié)同失效。西班牙作為歐盟成員國，與歐洲主網(wǎng)互聯(lián)容量僅700兆瓦，僅能覆蓋其用電缺口的3% [4]。歐盟雖推行統(tǒng)一能源目標，但各國能源監(jiān)管體系獨立，缺乏強制協(xié)同機制，事故發(fā)生后跨國電力支援受限，故障迅速擴散至葡萄牙及法國南部；二是能源轉型政策激進導致系統(tǒng)韌性失衡。西班牙可再生能源發(fā)電量占比達56% [5]，但儲能裝機占比僅有2%，遠低于國際能源署建議的10%安全閾值 [6]。極端天氣下，因缺乏儲能調(diào)節(jié)和傳統(tǒng)電源備用，電網(wǎng)頻率失控觸發(fā)連鎖脫網(wǎng) [7]；三是電網(wǎng)設備老化導致抵御重大自然災害能力不足。電網(wǎng)投入不足、發(fā)展滯后，40%輸電線路運行超30年，且未完成智能化改造，難以滿足高比例新能源并網(wǎng)后復雜多變的電力傳輸需求。

美國新能源高占比下供電保障舉措與困境

美國作為西方發(fā)達國家和能源大國，為保障新能源高占比下的電力可靠供應，采取了多重舉措。加州以《可再生能源組合標準》設定清晰階段目標，配套財稅激勵推動新能源規(guī)模化。得州依托電力市場機制，探索用戶直購電與需求響應拍賣模式。

但近年來，因極端天氣等原因造成的電力供應短缺和大規(guī)模停電事件接連發(fā)生。2020年8月，因持續(xù)高溫導致電力緊缺，加州電網(wǎng)未提前告知政府與居民，直接啟動分區(qū)輪流限電，此舉為近20年來首次。其間，加州電力市場電價飆升20倍至30倍，突破1000美元/千千瓦時，但仍沒能有效緩解電力危機。

2021年2月，極寒天氣致得州電力嚴重短缺，450余萬戶斷電。得州政府同年6月簽署系列改革法案，強制新能源電源、輸變電及輸氣管道進行防寒改造，建立電力與氣象聯(lián)動預警系統(tǒng)。但法案的出臺并未有效防止類似事件再次發(fā)生。近三年，得州又陸續(xù)發(fā)生多起大范圍停電事件。

與歐洲不同，美國的停電事故主要歸因于市場機制的缺陷與電網(wǎng)的封閉：一是電網(wǎng)發(fā)展分散，限制跨區(qū)域資源調(diào)配。美國電網(wǎng)主要采用局部聯(lián)網(wǎng)、就地平衡的發(fā)展方式，各州之間因自身電力供應緊張、距離較遠等原因，難以實現(xiàn)國家范圍的資源優(yōu)化配置；二是管理體制松散，削弱電網(wǎng)應急能力。美國電網(wǎng)產(chǎn)權分散在超過500家公司與組織，電力運營商過分追求局部經(jīng)濟利益，缺乏“全網(wǎng)一盤棋”意識，削弱了統(tǒng)一科學調(diào)度能力；三是新能源發(fā)展迅猛，超出電網(wǎng)承載能力。美國激進的新能源政策，導致光伏和風電裝機快速增加、天然氣機組逐年萎縮。在特殊時段，新能源的不確定性疊加系統(tǒng)的脆弱性，加劇了電力平衡壓力；四是電網(wǎng)發(fā)展滯后，難以抵抗重大自然災害。美國電力系統(tǒng)運營商多為私營企業(yè)，因過分注重短期投資回報，導致電網(wǎng)投資不足、發(fā)展遲緩、網(wǎng)架結構薄弱與設備老化問題突出。據(jù)美國能源部報告，70%的輸電線路和電力變壓器運行超25年 [8]。

中國電網(wǎng)發(fā)展特色與實踐成效

目前，我國已建成全球電壓等級最高、電網(wǎng)規(guī)模最大、接入新能源最多、資源配置能力最強、安全運行時間最長的特大型交直流混合電網(wǎng)，為經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展提供了堅實的電力保障。與歐美相比，我國具有顯著的體制優(yōu)勢、制度優(yōu)勢：

一是“以人民為中心”理念為電網(wǎng)發(fā)展提供根本遵循。中國電力企業(yè)牢記為人民服務的根本宗旨，切實履行政治責任、經(jīng)濟責任、社會責任。以國家電網(wǎng)公司為例，2015年至2024年，一般工商業(yè)電價下降29.8%，大工業(yè)電價下降11.2%，居民電價、農(nóng)業(yè)電價連續(xù)14年保持穩(wěn)定 [9]。2024年，國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)銷售電價平均為0.615元/千瓦時，與35個OECD國家相比，約為其平均水平的62% [10]。通過簡化辦電流程、壓減辦電時間、降低接電成本等舉措，不斷提升用電服務效能，推動我國在世界銀行“獲得電力”指標排名躍升至第10位 [11]。

二是統(tǒng)一大電網(wǎng)為電力資源全國優(yōu)化配置提供堅實物質(zhì)基礎。我國能源資源與生產(chǎn)力逆向分布，80%以上的煤炭、水能、風能和太陽能資源分布在西北部地區(qū)，70%以上的電力消費集中在東中部地區(qū)，能源基地距離負荷中心1000公里至4000公里。建設全國統(tǒng)一大電網(wǎng)，是我國確保電力可靠供應，提高能源利用效率的必由之路。截至2025年6月，國家電網(wǎng)已建成投運“二十二交十八直”40項特高壓工程，跨區(qū)跨省設計輸送能力達3.4億千瓦 [12]。

三是電網(wǎng)集中管理為確保電力安全提供根本制度保證。我國電網(wǎng)堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理”的集中管理模式，契合電力系統(tǒng)物理特性和客觀規(guī)律，確保各環(huán)節(jié)指令統(tǒng)一、協(xié)同高效，筑牢風險抵御防線，是全球唯一連續(xù)20年無大面積停電的特大型電網(wǎng)。反觀美國、歐洲、印度等近年頻發(fā)大停電，根源多為電網(wǎng)管理分散、調(diào)度協(xié)同不足，更凸顯我國電網(wǎng)集中管理保障電力安全的根本性作用。

能源法對全球能源治理痛點的制度回應

當前全球能源轉型正經(jīng)歷深刻變革，歐洲因過度追求降碳減排目標，導致能源結構調(diào)整失序，美國受限于純市場化機制，導致系統(tǒng)抗風險能力不足，這些問題暴露出其在能源治理中的結構性缺陷。我國的能源法以系統(tǒng)性制度設計為破解轉型與安全的失衡難題提供了中國方案。

（一）破解“激進轉型失衡”難題，構建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能源發(fā)展框架

能源法通過建立剛性協(xié)調(diào)機制，有效規(guī)避了歐洲式“重轉型速度、輕系統(tǒng)支撐”的發(fā)展誤區(qū)。

在平衡轉型速度與系統(tǒng)支撐能力方面，能源法明確“新能源裝機增長與電網(wǎng)接納能力、儲能配套建設”的掛鉤機制，要求地方政府在編制新能源發(fā)展規(guī)劃時，必須同步開展電網(wǎng)承載能力評估，將電網(wǎng)升級改造、儲能設施布局納入新能源項目審批的前置條件，從源頭上避免因盲目擴能導致的消納困境。同時，能源法對能源結構調(diào)整節(jié)奏作出規(guī)范，明確高比例新能源地區(qū)需保留合理比例的調(diào)節(jié)性電源，通過“新能源+靈活性電源”的組合模式，進一步強化了能源結構穩(wěn)定性。

在完善跨區(qū)域協(xié)同治理機制上，能源法確立了“全國統(tǒng)一規(guī)劃+區(qū)域協(xié)同實施”的能源治理模式，明確跨區(qū)域能源項目的審批權限、協(xié)調(diào)規(guī)則及責任追溯制度，保障跨省跨區(qū)電力互濟通道的規(guī)劃建設與高效運營。針對極端天氣下的區(qū)域能源安全問題，能源法明確規(guī)定應急狀態(tài)下的電力調(diào)配優(yōu)先級和跨區(qū)域支援責任，通過標準化的協(xié)同響應流程，破解了歐美跨區(qū)域能源協(xié)同響應滯后、資源調(diào)配低效的難題。

（二）彌補“市場機制缺陷”，強化系統(tǒng)韌性的制度保障

面對美國純市場驅(qū)動下的系統(tǒng)韌性不足問題，能源法通過構建“市場效率與安全保障并重”的機制，筑牢能源系統(tǒng)的抗風險底線。

在激勵機制方面，能源法創(chuàng)新性引入“容量補償制度”，將發(fā)電企業(yè)的應急備用容量納入法定考核范圍，通過市場化補貼政策引導企業(yè)加大抗災設施投資，確保極端天氣等突發(fā)情況下的應急發(fā)電能力儲備。同時，能源法對電力市場定價機制作出規(guī)范，要求定價模型必須包含系統(tǒng)安全儲備成本，通過價格倒逼市場主體兼顧短期收益與長期韌性建設，避免單純追求低價競爭導致的安全投入缺位，實現(xiàn)市場效率與系統(tǒng)安全的動態(tài)平衡。

在強化監(jiān)管執(zhí)行的剛性約束上，能源法構建了“企業(yè)自主申報+第三方專業(yè)核驗+政府監(jiān)督問責”的全鏈條監(jiān)管體系，明確能源設施抗災標準的強制驗收程序，對未達標的企業(yè)依法實施限期整改與經(jīng)濟追責，確保制度標準從“紙面規(guī)定”轉化為“實際效能”。不同于美國電網(wǎng)區(qū)域封閉的局限，能源法以剛性條款明確全國電網(wǎng)互聯(lián)互通的建設目標和時間節(jié)點，嚴禁地方設置電網(wǎng)互聯(lián)障礙，進一步提升電網(wǎng)抵御區(qū)域性風險的能力。

能源法在保供與降碳中的平衡協(xié)同機制

能源法立足“發(fā)展與安全并重”的核心治理理念，既以剛性條款強化低碳發(fā)展的約束性指標，又通過完備制度保障能源的安全供應，為實現(xiàn)“保供降碳”的動態(tài)平衡提供了堅實法治保障。

（一）以法治夯實“雙碳”根基，推動綠色轉型落地見效

能源法通過指標體系和市場機制創(chuàng)新，為“雙碳”目標落地提供全方位法治支撐。

指標體系構建上，能源法進一步明確了新能源裝機占比、非化石能源消費比重等階段性指標，將宏觀“雙碳”目標分解為可量化、可考核的法定任務，為地方政府和市場主體提供清晰的行動指引。針對電力系統(tǒng)支撐問題，能源法進一步規(guī)定新能源項目規(guī)劃建設必須與電網(wǎng)升級改造、儲能設施配套同步推進，通過“源網(wǎng)荷儲”一體化的法律保障機制，顯著提升清潔能源的消納能力與利用效率，推動新能源在安全可控的前提下實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。

在市場協(xié)同機制建設方面，能源法著力打通低碳轉型的制度梗阻，要求各類能源項目審批必須開展碳排放影響評估，確保能源開發(fā)利用全鏈條符合“雙碳”目標要求。在市場引導方面，能源法明確了碳交易與電力市場的銜接規(guī)則，通過將碳成本納入電力定價機制，形成“行政約束+市場激勵”的雙輪驅(qū)動模式，讓“雙碳”目標在法治框架下更具實施韌性。

（二）以制度筑牢供應底線，保障電力安全穩(wěn)定運行

能源法通過完善安全保障條款與動態(tài)調(diào)控機制，為電力可靠供應構建全鏈條制度防線。

在電力系統(tǒng)安全保障的法定條款中，能源法聚焦極端天氣等風險挑戰(zhàn)，剛性規(guī)范關鍵電力設施的冗余配置、應急備用容量，進一步構建“預警、響應、恢復”的全流程制度，大幅提升電力系統(tǒng)抵御重大風險的韌性。針對新能源波動性帶來的供應挑戰(zhàn)，能源法強化儲能與應急電源布局管理，要求高比例新能源地區(qū)配套建設足額儲能設施，明確發(fā)電企業(yè)的應急備用電源儲備責任，實現(xiàn)“新能源消納”與“應急供電”的設施雙保障。

在動態(tài)調(diào)控平衡機制建設上，能源法著力協(xié)調(diào)多元主體與復雜場景下的供需關系。能源法在明確“新能源消納優(yōu)先”原則的同時，保留傳統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源的應急支撐地位，避免單一依賴新能源導致的供應缺口風險。為強化供需雙側協(xié)同，能源法還確立需求側響應的市場化機制，通過明確用戶錯峰用電、柔性調(diào)節(jié)的激勵政策與操作規(guī)范，引導用戶參與電力平衡調(diào)節(jié)，最終實現(xiàn)“雙碳”目標與電力安全的長期動態(tài)平衡。

結語

歐美能源危機頻發(fā)，暴露出激進追求低碳卻忽視系統(tǒng)韌性、過度依賴市場卻犧牲能源保障的共性問題。中國能源法的實踐，則以“制度韌性”破題，證明新能源轉型不必陷入“非此即彼”的困境，而是可以通過法治化的系統(tǒng)設計，實現(xiàn)安全、綠色與可持續(xù)的統(tǒng)一，為全球能源治理提供了兼具實踐價值與啟示意義的參考，也彰顯了制度創(chuàng)新在應對全球性挑戰(zhàn)中的重要作用。

參考文獻

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[10] International Energy Agency.(2025).Electricitymarketreport2025.Paris:OECD Publishing

[11] World Bank.(2025).Doingbusiness2025:Comparingbusinessregulationin190economies.Washington，DC:World Bank Group

[12]國家電網(wǎng)有限公司.(2025).2025年特高壓發(fā)展白皮書.北京：國家電網(wǎng)有限公司

審核｜王茜 王婧 渠洋 

校對｜白馗 張雪慧 張波

來源｜《法人》雜志2025年10月總第260期