王春暉 程樂 

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱》提出，要完善立法體制機制，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，立改廢釋纂并舉，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。2021年，中共中央發(fā)布的《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》明確提出，要加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟、互聯(lián)網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板。今年兩會，栗戰(zhàn)書委員長向大會報告全國人大常委會工作時強調，切實加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，不斷提高立法質量和效率。報告提出，要制定《數據安全法》和《個人信息保護法》，及時跟進研究數字經濟、互聯(lián)網金融、人工智能、大數據、云計算等新技術新應用領域的相關法律制度。

一、我國新興領域的基礎性立法逐步確立

當前，以互聯(lián)網和數字經濟為代表的領域已經成為我國發(fā)展最快、創(chuàng)新最活躍、輻射最廣的新興領域，并隨著技術的日新月異而不斷發(fā)展變化，傳統(tǒng)的法律難以適應快速發(fā)展的數字化、智能化、網絡化新興領域，亟須法律明確規(guī)范，亟需強化新興領域的立法。

從2000年至黨的十八大前，我國新興領域立法初步構建了覆蓋信息網絡建設、信息應用管理、信息安全保障和信息權益保護的網絡安全和信息化法律體系，如《電子簽名法》《全國人大常委會關于維護互聯(lián)網安全的決定》等。黨的十八大以來，我國新興領域的基礎性立法進入快車道，2015年7月，《國家安全法》正式頒布，該法第一次明確了“網絡空間主權”這一概念。2016年11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《網絡安全法》，這是我國網絡安全領域的首部基礎性法律，自《網絡安全法》實施以來，圍繞《網絡安全法》的配套規(guī)定逐步完善。

2017年5月，最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布《關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》；2017年10月，《民法總則》實施，首次從民事基本法層面明確了個人信息保護的基本行為規(guī)范；2018年8月，備受矚目的《電子商務法》出臺；2019年10月，我國首部《密碼法》頒布；2019年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部制定的《關于辦理利用信息網絡實施黑惡勢力犯罪刑事案件若干問題的意見》正式施行；2019年4月，國務院公布《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》。

2020年，新中國第一部以法典命名的法律——《中華人民共和國民法典》（以下簡稱：《民法典》）正式頒布，開創(chuàng)了我國法典編纂立法的先河?！睹穹ǖ洹返谒木幵趯鹘y(tǒng)人格權保護的基礎上，有針對性的對網絡時代公民隱私權做出了新規(guī)定，尤其是強化了對個人信息保護的力度?！睹穹ǖ洹访鞔_了“個人信息處理”的內涵，即“個人信息的處理包括個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等”?！睹穹ǖ洹吩诙x”個人信息“的同時，規(guī)定了”個人信息中的私密信息，適用有關隱私權的規(guī)定；沒有規(guī)定的，適用有關個人信息保護的規(guī)定“，這就更強調了對個人信息中隱私信息的保護，這為我國正在起草的《個人信息保護法》指明了立法方向，奠定了立法基礎。

2018年，《個人信息保護法》和《數據安全法》被列入第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，2020年，我國《數據安全法》和《個人信息保護法》正式進入立法程序，全國人大常委會對這兩部法律草案進行了兩次審議，《數據安全法》重點突出了“數據安全與發(fā)展”并重的數據法治原則；《個人信息保護法》堅持問題導向與立法前瞻性相結合，尤其是聚焦廣大人民群眾對個人信息保護領域突出問題的重大關切，但是這兩部草案還有進一步完善的空間，《數據安全法》應當統(tǒng)籌數據開發(fā)利用、隱私保護和公共安全，建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎法律制度；《個人信息保護法》一定要堅持了“以人民為中心”的理念，構建數據私權至上的個人信息保護法律制度，嚴格限制對個人信息的過度處理。

二、新興領域立法正處在“導入期”。

我國數字經濟、互聯(lián)網金融、人工智能、大數據、云計算等新技術新應用飛速發(fā)展，但是這些新興領域的立法仍處在“導入期”。2021年，中共中央發(fā)布的《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》明確提出，要加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟、互聯(lián)網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板。

國家層面相繼提出了對數字經濟、互聯(lián)網金融、人工智能、大數據、云計算等新興領域的立法計劃，如2015年國務院發(fā)布的《促進大數據發(fā)展行動綱要》指出，制定完善互聯(lián)網信息保存相關法律法規(guī)，構建互聯(lián)網信息保存和信息服務體系；2017年國務院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》明確要求，推動人工智能相關法律法規(guī)建設，并提出到2025年，初步建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系等。

目前，地方新興立法比較活躍，主要集中在數據和數字經濟領域的立法，最具有代表性的是《深圳經濟特區(qū)數據條例》和《浙江省數字經濟促進條例》?！渡钲诮洕貐^(qū)數據條例》首先提出數據權的概念，即“自然人、法人和非法人組織依據法律、法規(guī)和本條例的規(guī)定享有數據權，任何組織或者個人不得侵犯。數據權是權利人依法對特定數據的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償的權利”，并明確了“公共數據屬于新型國有資產，其數據權歸國家所有”。

《浙江省數字經濟促進條例》率先提出“數字基礎設施”，“指以信息技術為支撐、以信息網絡為基礎，為經濟、社會發(fā)展及居民生活提供感知、傳輸、存儲、計算及融合應用等基礎性信息服務的公共設施體系，主要包括信息網絡基礎設施、算力基礎設施、新技術基礎設施、融合基礎設施、信息安全基礎設施等”，并對“數字產業(yè)化”和“產業(yè)數字化”進行了定義，比如《條例》第二十三條規(guī)定：“本條例所稱數字產業(yè)化，是指現代信息技術通過市場化應用，形成電子信息制造業(yè)、軟件和信息技術服務業(yè)、電信廣播衛(wèi)星傳輸服務業(yè)和互聯(lián)網服務業(yè)等數字產業(yè)“；第二十八條規(guī)定：”本條例所稱產業(yè)數字化，是指利用現代信息技術對工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)等產業(yè)進行全方位、全角度、全鏈條改造，提高全要素生產率，實現工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)等產業(yè)的數字化、網絡化、智能化?！?/p>

三、研究確認網絡平臺的法律屬性和定位

平臺經濟是數字經濟時代的主要特征，是生產力的全新組織方式，正在深刻改變著全球產業(yè)和經濟的格局。平臺在交易一邊中，存在同邊網絡效應；平臺在交易雙邊間，存在跨邊網絡效應；網絡的價值等于網絡節(jié)點數的平方，隨著網絡使用者數量增加，網絡價值呈指數級增加。網絡平臺的交叉效應形成了平臺的聚合價值，而平臺聚合價值的本質是海量的個人、社會和物理空間三維數據的聚合。

網絡超級平臺已經很難用產業(yè)經濟時代的商品或者服務去界定它的性質，提供超級平臺的企業(yè)也無法用“經營者”來確定它的商業(yè)屬性。事實上，超級平臺已經成為高度數字市場化環(huán)境下形成的數字經濟基礎設施。由于超級平臺，已經成為超級數據聚合的平臺，其網絡效應和雙邊效應以及邊際成本趨于零，使得平臺海量數據的聚合已經成為了數字時代的趨勢，超級平臺已經發(fā)展成為一家獨大的數據壟斷性平臺。

我以為，超級網絡平臺具備兩大屬性，一是數據聚合的公共空間屬性；二是公共數字服務基礎設施的屬性。當前，各類數字平臺對數據的控制，尤其是超級平臺對數據的壟斷，要比交易相對人在競爭性平臺間進行“二選一”等問題更加嚴重和復雜，《反壟斷法》中的“相關商品市場”和“相關地域市場”更本無法界定超級平臺對數據的壟斷行為。因此，應高度重視巨無霸網絡平臺憑借對大數據資源的壟斷構筑起自我強化的進入壁壘，這不但潛在競爭者難以短時間突破，甚至能夠對公權力形成威脅。

為此，建議對超級平臺的數據聚合公共空間屬性和公共數字服務基礎設施的屬性和定位進行深度研究，依法解決各類數字平臺對數據控制和壟斷，讓數據回歸公共空間屬性和數字服務基礎設施屬性的功能和定位，依法統(tǒng)籌各類平臺下的數據中心、云服務、數據流通與治理、數據應用、數據安全等關鍵環(huán)節(jié)，協(xié)同設計全國一體化大數據中心體系的總體架構和發(fā)展路徑。

四、新興領域立法應當遵循安全與發(fā)展并重和促進與規(guī)范并舉

推進我國新興領域的立法，應該堅持安全與發(fā)展并重、促進與規(guī)范并舉的原則，重點促進網絡基礎設施的發(fā)展；加強網絡安全與隱私保護；開放公共數據資源，協(xié)同推進政府和公共部門的數據開放；針對數據的收集、存儲和使用等全環(huán)節(jié)建立數據安全與保護的規(guī)則；確認數據的權屬和交易規(guī)則；明確數據作為新型生產要素中各類不同主體的權利與義務。

在產業(yè)數字化轉型進程中，企業(yè)遇到最重要的問題就是上云，然后才是對數據的應用。云計算包括IAAS（IT基礎設施服務化）、PAAS(平臺服務化)和SAAS（軟件服務化）三種模式，這三種模式在產業(yè)數字化轉型中，尤其是在制造業(yè)數字換轉型中能夠發(fā)揮各自的作用，特別是在傳統(tǒng)企業(yè)數字化轉型需求加大的情況下，制造業(yè)企業(yè)對于云計算服務需求也明顯提升，這與云計算的獨特優(yōu)勢密切相關。

首先，云計算的優(yōu)勢之一在于超強的計算能力。云計算可以將分散的系統(tǒng)整合在一個虛擬的超級計算機，提供超強的計算能力。利用云計算，制造企業(yè)能更快的從海量數據信息中獲取想要的信息，加快企業(yè)的業(yè)務決策；其次，云計算在制造業(yè)中能實現數據整合?；旌显瓶梢詫崿F與工廠已有系統(tǒng)和數據中心的整合，具體來說，通過云端通信連接工廠中的系統(tǒng)和設備，設備端可以實現數據采集、工藝邏輯執(zhí)行和控制，云端在獲得這些數據后根據規(guī)則進行分享，指引工藝流程執(zhí)行工作，生產效率可以有效提升。

事實上，云計算的廣泛應用能大幅降低企業(yè)信息化建設成本，優(yōu)化運營管理流程、創(chuàng)新業(yè)務發(fā)展模式；制造企業(yè)CRM、ERP等生產和管理系統(tǒng)上云，可以對生產設備數據的實時監(jiān)測，實時監(jiān)督生產設備和生產線的運行狀況，及早發(fā)現生產異常越來越多的傳統(tǒng)企業(yè)認識到，上云是其實現數字化轉型的重要路徑，也是“制造“向”智造”轉型的重要途經。

然而，仍有不少企業(yè)，尤其是制造業(yè)對于云計算部署的積極性不高，究其原因主要是擔心數據安全，一是數據由第三方托管，無論在公共云，還是混合云中，數據完全交由第三方管理，數據權利完全處在分離狀態(tài)；二是數據物理位置不確定，云計算是一種分布式系統(tǒng)，互聯(lián)網公司建立了多個數據中心，根本無法確定其特定的物理位置；三是虛擬化管理，虛擬化是云計算的特征之一，數據所有權人根本不知道其數據的深層次狀態(tài)，是否存在未經授權對數據對其數據進行處理和商業(yè)化等問題，這些都需要新興領域的立法予以明確和解決。

關于人工智能應用等新興領域的立法，應當高度重視人工智能的倫理和法律問題所帶來的安全風險和挑戰(zhàn)，國家要在法律層面加強對人工智能倫理和法律前瞻預防與約束引導，國家有關部門或行業(yè)組織應當制定人工智能產品研發(fā)設計人員的道德規(guī)范和行為守則，加強對人工智能潛在危害與收益的評估，構建人工智能復雜場景下突發(fā)事件的解決方案，特別應當從倫理和法律融合的角度審視和評價人工智能的算法和“人臉識別”濫用等社會性問題。對此，應當制定專門的個人信息保護規(guī)則和標準予以規(guī)范。我注意到，《個人信息保護法（草案）》二審稿專門增加了“國家網信部門統(tǒng)籌協(xié)調有關部門依據《個人信息保護法》推進四項個人信息保護工作，其中第二項規(guī)定明確要求：”針對敏感個人信息以及人臉識別、人工智能等新技術、新應用，制定專門的個人信息保護規(guī)則、標準“。

基于數字技術等新興領域的立法，要認真研究數字經濟、網絡技術和智能技術給社會經濟帶來的變革，尤其準確把握數字經濟的演進規(guī)律和特征：一是以現代信息通信網絡作為重要載體，這是數字經濟發(fā)展的源泉；二是以數據作為關鍵生產要素，依法規(guī)制數據生產要素市場的培育；三是以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優(yōu)化，將數字技術與實體經濟進行深度融合作為產業(yè)數字化轉型的重要推動力。

 （王春暉，浙江大學教授、博導，南京郵電大學數字經濟戰(zhàn)略與法治研究中心主任，工業(yè)和信息化部信息通信經濟專家委員會委員、聯(lián)合國國際貿易法律委員會中國觀察員專家團成員、聯(lián)合國世界絲路論壇數字經濟研究院院長、中國數字經濟安全與發(fā)展50人論壇執(zhí)行主席、中國通信學會網絡空間戰(zhàn)略與法律委員會副主任、中國互聯(lián)網協(xié)會應用創(chuàng)新工作委員會副主任、中國法學會網絡與信息法學研究會常務理事、上海市法學會互聯(lián)網司法研究會副會長、江蘇省法學會大數據與人工智能法學研究會副會長。）