□ 章劍生 （浙江大學光華法學院教授）

無論是針對司法判決還是行政決定，“有錯必糾”一直是追求法律實體正義的一項基本原則，并一直受到普通民眾天然正義感的支持與回應，它具有堅實的民意基礎。但在法治原則之下，國家有“錯”并非都是可以糾“錯”的。梁某某訴徐州市云龍區(qū)民政局離婚登記行政確認案（以下簡稱“梁案”），是一起涉及被告云龍區(qū)民政局對其超越職權作出的離婚登記行為進行自我糾錯引起的行政爭議案件。筆者認為，一個超越職權作出的離婚登記行為不能在法律上被否定，與其說是與“有錯必糾”原則相沖突，不如說它是“有錯必糾”界限所容許的一種例外。正是這種例外的存在，“依法糾錯”才具有法律價值上的正當性。

基本案情與問題整理

原告梁某某與第三人黃某某于1985年11月登記結婚。2007年3月27日，黃某某取得新加坡國籍。2015年8月10日，梁某某與黃某某以感情破裂為由至被告云龍區(qū)民政局婚姻登記處辦理離婚登記，云龍區(qū)民政局婚姻登記處當日為兩人辦理離婚登記，并頒發(fā)離婚證。2018年2月27日，云龍區(qū)民政局婚姻登記處口頭告知其因第三人黃某某辦理離婚登記時已取得新加坡國籍，兩人于2015年8月10日辦理的離婚登記無效，并要求梁某某將離婚證交回。2018年3月5日，云龍區(qū)民政局婚姻登記處作出《關于黃某某隱瞞國籍與梁某某辦理離婚登記的情況說明》（以下簡稱《情況說明》），并存放至徐州市云龍區(qū)檔案館。梁某某不服《情況說明》，向法院提起行政訴訟，請求法院確認《情況說明》無效。

首先，在“梁案”中，云龍區(qū)民政局作出離婚登記行為之后，又以“超越職權”為由作出《情況說明》，確認自己作出的離婚登記行為無效。對此，終審判決確認云龍區(qū)民政局作出的《情況說明》無效。那么，該終審判決是否合法、妥當呢？其次，“被解除的婚姻關系具有不可逆轉性”本質上構成了對云龍區(qū)民政局自我糾錯決定的一種限制，那么，這一限制“有錯必糾”的理由成立嗎？最后，即便是云龍區(qū)民政局超越職權作出離婚登記行為，法院僅僅是確認了它后面作出的《情況說明》無效，而離婚登記行為仍然具有法律效果。那么，保留離婚登記行為這一法律效果的正當性何在？

作為撤銷判決法定情形之一的超越職權

對于云龍區(qū)民政局《情況說明》是否合法的問題，法院給出了如下裁判理由：“行政越權，是指行政主體在行政活動中，超越其法定的權力范圍或權力限度而作出的行政行為。行政越權無效（含可撤銷）是行政法的基本原則并體現(xiàn)在我國相關具體法律規(guī)范中，如行政訴訟法第七十條第4項、第七十五條等規(guī)定。對于絕大多數(shù)行政越權行為，可通過行政機關自糾、層級監(jiān)督及法院裁判等途徑以確認無效或撤銷的方式予以糾正?！奔氉x這一段裁判理由，我們可以切分為如下兩個問題并作進一步分析。

一審法院認為：“云龍區(qū)民政局婚姻登記處辦理梁某某、黃某某的離婚登記顯然屬于事實清楚超越職權的無效行政行為?！边@里的“顯然屬于”表述在語氣力度上幾乎可以與“重大且明顯”相當。也就是說，一審法院傾向于如針對離婚登記行為提起行政訴訟，可以適用行政訴訟法第七十五條規(guī)定，將云龍區(qū)民政局超越職權作出的離婚登記行為判決確認無效。由此，我們是否可以得出一個結論，“梁案”創(chuàng)設了一條行政訴訟裁判方式適用的規(guī)則：“事實清楚超越職權的行政行為”可以適用確認無效判決。

對于行政機關超越職權作出的行政行為，法院認為可以通過行政機關自糾、層級監(jiān)督及法院裁判等途徑糾正。在行政法上，行政機關“自糾”稱為“行政程序重開”，其功能、價值類似于法院訴訟程序中的“再審程序”?；谛姓Q定效力原理，當行政決定產(chǎn)生實質存續(xù)力之后，行政機關不得再依職權對該行政決定進行變更、消滅。但在法定條件下，行政機關可以依職權或者依“申訴”重新啟動行政程序，對具有實質存續(xù)力的行政決定進行變更、消滅。此為行政決定存續(xù)力的一個例外。

自我糾正超越職權行為的限定

在“梁案”中，法院的裁判理由采用從一般到特別的敘述方式，對婚姻登記機關自我糾正超越職權作出的離婚登記行為創(chuàng)設了兩個限定。

2014年修改的行政訴訟法第七十四條第1款第1項規(guī)定，行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。這是從行政訴訟角度法律對法院作出撤銷判決的限制性規(guī)定，其原理同樣適用于行政機關的自我糾錯。與上述法律、司法解釋規(guī)定相比，“梁案”的裁判理由補充或者發(fā)展了由法律、司法解釋確立的自我糾正限定的一般規(guī)定，添加了“且該損害客觀上難以得到有效恢復與補救”之要件。

針對“超越職權作出的離婚登記行為本身是否可以被《情況說明》確認無效或者撤銷”這一核心爭議，法院予以否定回答，并給出以下理由：

1.因婚姻關系與人身關系十分緊密，且經(jīng)婚姻登記機關登記之后，其不再僅僅是婚姻當事人雙方之間的私益，而具有了社會屬性。因此，即使對民政局超越職權作出離婚登記行為，在事后爭訴中也不能消滅其法律效果，只能確認違法保留其法律效果，否則將對雙方后面建立起來的婚姻關系帶來巨大的沖擊。

2.離婚登記是國家介入婚姻關系的一種行政行為，是國家對雙方當事人提供的申請材料審查之后作出一種法律上的表意。即雙方當事人就婚姻關系所表達的意思是否真實、自愿，是婚姻關系是否能夠逆轉的決定性因素。

保留超越職權行為法律效果的正當性

當二審法院判決《情況說明》無效時，被告云龍區(qū)民政局之前因超越職權作出的離婚登記行為是否當然“恢復”它的法律效果，在行政法學理上無明確的答案。從保護行政相對人合法權益目的看，原則上應當恢復它的法律效力，否則法律關系會陷于不確定狀態(tài)。但是，行政機關如發(fā)現(xiàn)行政相對人的自身條件或者法律規(guī)定已經(jīng)發(fā)生變動，致使恢復它的法律效力不具有合法性時，行政機關應當依法撤回該原行政決定。因此，恢復“梁案”中離婚登記行為的法律效果具有法理上的正當性和事實上的必要性。當《情況說明》被法院判決確認無效之后，離婚登記行為應當恢復其原有的法律效果，當事人的婚姻關系自離婚登記行為作出時即宣告解除。那么，保留超越職權作出的離婚登記行為法律效果的正當性何在，這是需要追問的一個法理問題。

或許婚姻關系的實體法觀念才是恢復超越職權作出的離婚登記行為法律效力的正當理由。在一個司法解釋中，最高人民法院也十分明確地指出：“婚姻關系雙方或一方當事人未親自到婚姻登記機關進行婚姻登記，且不能證明婚姻登記系男女雙方的真實意思表示，當事人對該婚姻登記不服提起訴訟的，人民法院應當依法予以撤銷?！痹谶@樣的實體法觀念下，離婚登記行為即使是婚姻登記機關超越職權作出的，但只要當事人雙方意思表示真實，其法律效果應當保留。但如果雙方當事人就婚姻關系是否存續(xù)發(fā)生爭議，那么圍繞婚姻關系衍生的各種民事法律關系可能會陷于不穩(wěn)定狀態(tài)。

因此，基于被解除的婚姻關系具有不可逆轉性，若恢復超越職權作出的離婚登記行為的法律效力，那么有關部門應當采取相關補救措施，以平衡各方利益。對于“梁案”中的離婚登記行為，因沒有成為行政訴訟客體，所以它不受“梁案”判決的既判力約束。在“梁案”二審之后，省民政廳應當依職權確認云龍區(qū)民政局作出的離婚登記行為違法，或者由省民政廳履行“追認”程序，恢復云龍區(qū)民政局作出的離婚登記行為的法律效果。

結語

在行政法上，“有錯必糾”并無障礙，但圍繞“有錯必糾”的制度化、程序化建設一直是不夠的。如行政處罰法、行政許可法等基本上都是用一個條文作了原則性規(guī)定，至于“有錯必糾”的條件、程序、決定方式等往往付之闕如。如在尚某訴被告如東縣民政局婚姻行政登記案中，法院認為：“對明顯違法且嚴重損害他人合法權益的行為，行政機關依法應當及時、主動糾錯，以體現(xiàn)‘有權必有責、違法須擔責’的依法行政原則。對于未依職權主動糾錯的行政行為，經(jīng)行政相對人、相關人申請，行政機關也應本著實事求是、認真負責的態(tài)度，盡快啟動調查和糾錯程序，最大程度減少權利人損失。”從這一裁判理由看，法院看到了“有錯必糾”的問題所在，但只能原則性地要求行政機關“盡快啟動調查和糾錯程序”。我們需要認真對待這個問題，在制定法體系中完善“有錯必糾”原則的適用規(guī)則。

（本文原載于《華東政法大學學報》2023年第5期，宋燦摘編）