任清

2025年10月9日，中國商務部發(fā)布2025年第61號和第62號公告，對境外相關稀土物項實施出口管制，并對稀土相關技術實施出口管制。這是貫徹《出口管制法》《兩用物項出口管制條例》、維護國家安全和利益的必要之舉，也與個別國家濫用出口管制、濫施“長臂管轄”具有鮮明區(qū)別。

域外管轄權——依法行使，有力有節(jié)

《兩用物項出口管制條例》第四十九條確立了適度的域外管轄權，授權商務部可以對發(fā)生在境外的、三類“特定”兩用物項的轉移、提供設定許可證要求，包括：含有、集成或者混有原產(chǎn)于中國的特定兩用物項在境外制造的兩用物項，使用原產(chǎn)于中國的特定技術等兩用物項在境外制造的兩用物項，以及原產(chǎn)于中國的特定兩用物項。這三種情形在形式上與美國《出口管理條例》中的“微量比例規(guī)則”、“外國直接產(chǎn)品規(guī)則”(FDP規(guī)則)和“美國原產(chǎn)”相對應，但在實質上存在區(qū)別。美國的有關規(guī)則是自動適用的、寬泛的、歧視性的、看似精密實則給企業(yè)合規(guī)造成沉重負擔，不僅“微量比例規(guī)則”中作為分子的受控美國原產(chǎn)成分的范圍很寬且隨目的地國家/地區(qū)與美國關系的親疏而變化，而且FDP規(guī)則從普通的國家安全FDP規(guī)則發(fā)展到針對某些國家、某些實體或某些最終用途的13種FDP規(guī)則，呈現(xiàn)泛濫之勢。而中國的有關規(guī)則強調(diào)“特定化”，并僅在商務部“要求”時才啟用，體現(xiàn)出對于行使域外管轄的審慎、克制，既避免擾亂國際產(chǎn)供鏈合作，又減輕企業(yè)的合規(guī)成本。

稀土相關物項具有軍民兩用屬性。從維護國家安全和利益，履行防擴散等國際義務的目的出發(fā)，商務部此次公告對境外制造的特定稀土物項實施出口管制，是對商務部2025年第18號公告(對部分中重稀土相關物項實施出口管制的決定)的適度域外延伸，是遏制第三國轉運等規(guī)避行為的必要舉措，體現(xiàn)了中國出口管制域外管轄的上述特點。商務部不僅明確劃定金屬釤等13種稀土金屬或合金作為“原產(chǎn)于中國的特定兩用物項”的范圍，劃定稀土開采等技術作為“原產(chǎn)于中國的特定技術”的范圍，而且對“境外制造的兩用物項”的范圍也做了特定化的規(guī)定。管控范圍狹窄、清晰，既便于境外出口經(jīng)營者遵守、減輕合規(guī)負擔，對全球稀土物項產(chǎn)供鏈的影響也在可控范圍內(nèi)。值得一提的是，要求申請許可不等于禁止境外出口經(jīng)營者向第三國出口有關物項。商務部此前曾就2025年18號公告下的稀土出口管制表示，中國將充分考慮各國在民用領域的合理需求與關切，依法依規(guī)對稀土相關物項出口許可申請進行審查，持續(xù)加強合規(guī)申請的審批工作。我們預期，對于境外相關稀土物項，商務部也會采取相同的審批政策。

技術出口管制——國際通例，逐步完善

加強對兩用技術的出口管制是國際趨勢。美國2018年《出口管制改革法》要求美國商務部等加強對“新興和基礎性技術”的出口管制。美國《出口管理條例》不僅管制技術的跨境轉移或傳輸，還發(fā)展出專門的“視同出口”概念以限制外國人在美國境內(nèi)獲取技術，并限制“美國人”對美國境外的某些活動(例如在中國等國家開發(fā)或生產(chǎn)先進集成電路)提供技術服務等支持。歐盟法律中雖然沒有“視同出口”概念，但也明確管制“無形技術轉移”和“技術援助”，其中將某些“視同出口”行為納入管制范圍。歐盟委員會還就研發(fā)領域(包括研究、成果發(fā)表、國際合作與交流、接待訪問學者和留學生等)的出口管制內(nèi)部合規(guī)機制建設專門發(fā)布了一份指南。日本《外匯及對外貿(mào)易法》等法律不僅管制技術向境外傳輸，還與美國法律中的“視同出口”相似，管制日本居民在日本境內(nèi)向“非居民”以及“受非居民強烈影響的自然人居民”提供管制技術。日本除對管制技術出口設定許可證要求外，還于2024年針對集成電路設計或制造相關技術等“其他國家有意獲取且日本具有競爭優(yōu)勢的技術”引入事先報告要求。韓國《對外貿(mào)易法》也在管制技術向境外傳輸之外，管制韓國國民或法人向位于韓國境內(nèi)或境外的外國自然人或法人轉移技術的行為。韓國近年來還通過修訂《工業(yè)技術外流防止與保護法》，提升對“國家核心技術”的保護力度，加強對相關技術外流的處罰。

根據(jù)中國《出口管制法》第二條，中國既對從中國境內(nèi)向境外轉移管制物項的行為實施管制，也對中國公民、法人和非法人組織在境內(nèi)或境外向外國組織和個人提供管制物項的行為實施出口管制。具體到技術，前者涵蓋了技術向境外轉移或傳輸，而后者則與美國法律中的“視同出口”大體對應。從落地實踐來看，中國過去主要關注跨境轉移技術(包括技術資料和技術援助)，此次對稀土相關技術的出口管制(有關技術早在2001年已列入《中國禁止出口限制出口技術目錄》)則成為中國實際管控“視同出口”的開端，標志著中國的兩用技術出口管制趨于完善。商務部注意到技術出口相對于貨物出口的特點，要求許可申請人在提交常規(guī)申請材料之外提交出口管制技術的情況說明，并區(qū)分跨境轉移和“視同出口”兩種情形制定了情況說明的兩個模板，顯示出技術出口許可審查的精細化。商務部還在一定程度上借鑒美國《出口管理條例》中限制“美國人”活動的條款，要求“中國人”不得為境外的稀土開采等活動提供實質性幫助和支持，以實現(xiàn)技術管控的閉環(huán)。前述要求目前僅適用于稀土相關技術，這與美國的“視同出口”適用于所有技術以及“美國人”條款適用于較寬范圍的活動不同。這既是因為稀土相關技術的戰(zhàn)略價值，也體現(xiàn)了中國政府審慎出臺出口管制舉措的一貫態(tài)度。隨著條件成熟，相關要求未來也可能逐步推行到其他領域的技術出口。

隨著第61號和第62號公告的實施，中國對稀土產(chǎn)品及技術的出口管制更加嚴密。境內(nèi)外的出口商、進口商和最終用戶應當加強出口管制內(nèi)部合規(guī)，保障合規(guī)貿(mào)易順利開展，避免違反或規(guī)避出口管制的行為。律所等中介服務機構以及有關商會、協(xié)會在此方面可以、也應當發(fā)揮積極作用。

(作者系北京市環(huán)球律師事務所合伙人、中國法學會WTO法研究會常務理事)