□ 王翔

習(xí)近平總書記指出，“用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式”。立法領(lǐng)域也是如此，通過制定立法規(guī)劃，有目標(biāo)、按計(jì)劃、分階段推進(jìn)立法工作，有力保障了中國特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善。

一、發(fā)展沿革

1988年4月，萬里委員長在七屆全國人大常委會(huì)第一次會(huì)議上指出，“本屆人大的立法工作，需要有一個(gè)通盤考慮。本屆常委會(huì)要制定出一個(gè)五年立法規(guī)劃，然后有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，成熟一個(gè)，制定一個(gè)。”1988年6月，七屆全國人大法律委員會(huì)提出了關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想，并印發(fā)七屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議。全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃工作有了初步嘗試。

1991年2月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》印發(fā)，明確提出全國人大常委會(huì)要編制立法規(guī)劃，并報(bào)經(jīng)黨中央審定。同年10月，七屆全國人大常委會(huì)提出《全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃（1991年10月—1993年3月）》，安排了64件規(guī)劃項(xiàng)目并明確了起草單位，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)后實(shí)施。嚴(yán)格地講，這個(gè)立法規(guī)劃不是任期五年的規(guī)劃，而是對(duì)任期屆滿前一年多的立法工作所進(jìn)行的規(guī)劃。從1993年《八屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》開始，每屆常委會(huì)均是在任期屆始之年編制立法規(guī)劃，至十四屆全國人大常委會(huì)，已編制七個(gè)五年立法規(guī)劃。

二、立法規(guī)劃的編制和調(diào)整

立法規(guī)劃的編制工作隨著立法體制機(jī)制的調(diào)整不斷完善、發(fā)展。七屆、八屆、九屆立法規(guī)劃都是由全國人大常委會(huì)秘書處起草。十屆立法規(guī)劃由全國人大常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)。在十屆全國人大常委會(huì)后期，全國人大機(jī)關(guān)立法工作體制作出調(diào)整，由全國人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌立法工作全過程，履行“規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)”的職能。因此，相應(yīng)從十一屆全國人大常委會(huì)開始，立法規(guī)劃起草由法工委負(fù)責(zé)，立法規(guī)劃室承擔(dān)具體工作。

法工委在立法規(guī)劃編制中緊緊圍繞黨中央決策部署，貫徹落實(shí)黨的全國代表大會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)決定等重要文件提出的關(guān)于立法工作的要求和建議；充分發(fā)揮全國人大代表在立法工作中的作用，及時(shí)梳理代表提出的議案、建議；向中央國家機(jī)關(guān)各部門、地方人大常委會(huì)、群團(tuán)組織，以及有關(guān)高校、科研院所等廣泛征集立法項(xiàng)目建議，通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)等聽取基層群眾意見建議。在此基礎(chǔ)上，通過深入調(diào)研、溝通協(xié)調(diào)、科學(xué)論證，研究起草立法規(guī)劃。

立法規(guī)劃編制有幾個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。一是啟動(dòng)時(shí)間。一般在本屆常委會(huì)屆滿前一年的6月份啟動(dòng)下一屆常委會(huì)立法規(guī)劃編制工作。二是常委會(huì)黨組審議時(shí)間。新一屆常委會(huì)黨組成立后，一般在6月份常委會(huì)會(huì)議召開前的黨組會(huì)審議立法規(guī)劃。三是報(bào)批時(shí)間。按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》要求，全國人大常委會(huì)黨組在換屆工作完成后3個(gè)月內(nèi)，將擬定的立法規(guī)劃報(bào)送黨中央。四是公布時(shí)間。按照立法法的規(guī)定，立法規(guī)劃由委員長會(huì)議通過并向社會(huì)公布。

立法規(guī)劃是預(yù)期性的，在實(shí)施過程中如果需要增加或減少個(gè)別立法項(xiàng)目，一般通過全國人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃予以微調(diào)，不直接對(duì)立法規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。但如果因形勢任務(wù)發(fā)生重大變化，確需作出調(diào)整，由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央提出調(diào)整建議，由黨中央按程序?qū)徟?015年，為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，將黨中央提出的立法項(xiàng)目落到實(shí)處，十二屆全國人大常委會(huì)黨組向黨中央提出了關(guān)于調(diào)整立法規(guī)劃的請示。經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，調(diào)整后的立法規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)量由68件增加到102件，增加了50%。

三、立法規(guī)劃的落實(shí)

立法規(guī)劃印發(fā)后召開全國人大常委會(huì)立法工作會(huì)議是部署落實(shí)立法規(guī)劃的重要方式，會(huì)議由全國人大常委會(huì)委員長主持，主要傳達(dá)黨中央批準(zhǔn)的立法規(guī)劃，對(duì)新一屆常委會(huì)立法工作進(jìn)行部署安排，按照“任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任”四落實(shí)的要求督促立法規(guī)劃落實(shí)。

立法規(guī)劃安排的立法項(xiàng)目分為三類，第一類是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，第二類是需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案，第三類是立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。從歷屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃落實(shí)情況來看，七屆立法規(guī)劃一類項(xiàng)目完成率為61.9%，八屆60.87%，九屆71.43%，十屆66.1%，十一屆67.35%，十二屆73.68%，十三屆75.36%。規(guī)劃項(xiàng)目落實(shí)率的提升，既反映了立法工作逐步加強(qiáng)，也反映出立法規(guī)劃編制的科學(xué)性、有效性不斷增強(qiáng)。

（作者系全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室主任）