□ 吳子曦

8月29日，美國聯(lián)邦巡回上訴法院裁定美國總統(tǒng)特朗普實施的對等關稅措施非法。特朗普政府已向美國最高法院提出上訴。在最高法院保守派法官占據(jù)多數(shù)的情況下，特朗普政府很可能笑到最后。即使特朗普政府最終輸?shù)絷P稅訴訟，也并不意味著關稅政策就此止步。白宮完全可以在貿(mào)易法律的“工具箱”里選擇其他適合的法律繼續(xù)推進征收關稅。這種行政的強勢與擴權，與廣泛的學術認知乃至公共認知中，美國體制“三權分立”“司法獨立”“有限政府”等固有印象極為不同。事實上，美國立法和司法早已走出了權力分立的傳統(tǒng)界限，分別通過“立法授權”和“司法尊讓”退至舞臺邊緣。在新的權力結構中，行政機構儼然成為集立法、執(zhí)法、司法三項權能于一身的“第四權力部門”。這一事實打破了美國自我標榜的分權憲政的法治神話。

理想的幻滅：從分權憲制轉向行政憲制

行政主導已構成當代美國憲制秩序的實質特征。在公眾熟知的意識形態(tài)敘事中，美國模式經(jīng)常被描繪成一個保持政治節(jié)制的童話般的存在：合眾國建立在國父們精心設計的分權憲制之上，立法、行政、司法三足鼎立，以野心對抗野心、以權力制約權力。在有限政府、法治主義等一系列憲法性原則的約束下，美國被視為一個不折不扣的“弱國家”，以三權分立體制為底色，法律統(tǒng)治居于中心位置，行政權則蟄伏于最低限度之內(nèi)。這種法治主義理想固然豐滿，卻與美國歷史的真實變奏不完全合拍。

過去百年間，美國原本設想的“以權力分立為基礎、司法控權為中心”的法治圖景，遭遇了行政擴權的重大挑戰(zhàn)：以“行政國家”和“總統(tǒng)一元化”為特色的行政主導型體制的急劇興起，刺破了“美式法治”童話般的構想，曾被奉若神明的分權原則一步步走下神壇，也使這一整套敘事話語失去制度和實踐支撐，越來越難以維系。一是理想中的“有限政府”與實際上的“龐大政府”形成鮮明對比。美國聯(lián)邦政府已形成囊括總統(tǒng)及執(zhí)行機構等400多個實體的龐大架構，近2400萬人在美國聯(lián)邦、州及地方政府供職。其管制之手不僅伸向國內(nèi)治理的各領域，還成功地長出“長臂”、籠罩全球。二是名義上的“三權分立”與實質上的“行政主導”構成背離。近百年來，美國以行政權為中心、行政官僚系統(tǒng)為主體、法律政策為手段的行政主導模式逐漸強化，使“三權分立”結構向日益成型的總統(tǒng)“一元化行政”體制集中。

美國對“祖宗之法”——國父們精心設計的分權憲制以及法治教義的背叛，正式宣告了美國憲政神話的破滅。正如美國學者艾伯特·沙瓦所說，美國人長期處于理想和現(xiàn)實的矛盾中，美國人民一刻都沒放棄他們的自由放任理論，敵視行政官僚集團坐大，但又不遺余力地奉行和捍衛(wèi)著一種與該理論完全相悖的現(xiàn)實政策，創(chuàng)設出形形色色的管制名目。百年翻轉的結果是，雖然傳統(tǒng)分權結構仍有其形，但全新的行政主導體制已成憲制之實。美國不僅與一個被世代傳頌的法治主義烏托邦相去甚遠，還親手打造了一個以立法的寬泛授權為倚仗、以司法的處處尊讓為后盾、可以隨時根據(jù)治理需要而建章立制的“行政國家”。

立法的讓渡：從授權立法轉向行政立法

行政立法已構成現(xiàn)代美國社會治理的制度基石。在相當長的一段時間內(nèi)，聯(lián)邦政府的行政管制職能由法官通過普通法訴訟和創(chuàng)制普通法規(guī)則來實現(xiàn)。以普通法為行政授權來源，貫穿自由放任理念，有利于維護自由市場和私人秩序，但不利于保護弱勢群體免受市場缺陷的傷害。為了修復缺陷，美國立法從普通法規(guī)則轉向制定法。根據(jù)古典分權原則中“立法至上”及“禁止授權”的要求，美國由國會制定正式法律，聯(lián)邦政府不過是執(zhí)行立法意志的“傳送帶”，國會不能籠統(tǒng)地將立法權授予聯(lián)邦政府。

但由于社會經(jīng)濟問題日益復雜、政策反應時間相對迅速，大量法律要靠行政機構去實施，點多、線長、面廣的社會治理也主要由行政機構來承擔。于是，國會不得不修正“立法至上原則”，只能采取籠統(tǒng)的“框架性立法”，授權聯(lián)邦政府通過制定規(guī)則來充實這一框架。而授權之門一旦打開，不僅意味著“禁止授權”原則的名存實亡，也催生出從“國會立法”到“行政立法”的劇變。寬泛的授權給了美國聯(lián)邦政府巨大的政策制定空間和自由裁量余地。而這種裁量權本質上是一種“行政立法權”，行政部門可以通過“規(guī)則制定”這一具有實質立法性的方式，來制定政策、執(zhí)行法律，以實現(xiàn)治理目標。在此意義上，“行政之治”已取代“普通法之治”，成為美國社會治理的主要方式。

一系列的內(nèi)外部危機進一步強化了美國“強行政、弱立法”的格局。在美國應對歷史挑戰(zhàn)的過程中，行政部門替代立法權威的實例日益增多，行政擴權日益脫離立法監(jiān)督。從執(zhí)法權、規(guī)則制定權、行政裁決權到行政許可權，美國行政權愈發(fā)擴張，削弱了國會的立法作用。過去那種推崇權力分立、各司其職和自由放任的授權立法邏輯已經(jīng)失去現(xiàn)實基礎而成為空中樓閣，一個積極擴權、靈活應變和問題導向的行政立法體制逐漸露出真容。盡管20世紀70年代以來，美國國會試圖通過《行政程序法》《國家緊急狀態(tài)法》等框架性法律來限制行政權力，但這些法律不僅跟不上政策環(huán)境的變化速度，還反過來確認了行政部門在危機處理中已經(jīng)擴大的事實權力，鞏固和助長了行政擴權。例如，特朗普就傾向通過繞開國會，借助行政命令、依靠行政國家來推動政策實施，甚至在其政策遭遇阻擊的情況下，不惜多次使用宣布國家進入緊急狀態(tài)的特權，試圖強行推動相關議程。

司法的退卻：從司法控權到司法尊讓

在立法拱手讓權的趨勢下，司法也漸漸退居幕后。傳統(tǒng)分權憲制中“司法中心主義”的信條要求，由最高法院主宰一切法律問題的解釋權，以司法審查作為控權手段，對美聯(lián)邦政府加以監(jiān)督和限制，確保其在“有限政府”的框架內(nèi)依法行政。但在實踐中，除了在私人權利領域保持相對積極地介入以外，大多數(shù)情況下，美國最高法院已放棄對行政機構的牽制。

一方面，傳統(tǒng)“司法控權”模式的一些支柱性原則，出現(xiàn)了不同程度的松動。例如，行政機構在制定規(guī)則或執(zhí)行法律時，是否符合正當程序，是以往司法審查的重點。而今，法官們?nèi)找嬲J識到，行政機構的大多數(shù)決策，都屬于政策問題，而非法律問題。而對政策問題采取何種程序以及如何適用程序，行政機構應擁有一定的自主空間。又如，以往法院對行政決策進行審查時，會要求其既符合法律規(guī)定又足夠合理。而今，美國最高法院傾向“拒絕過高的法治理念”而主動自我節(jié)制，曾多次提醒下級法院，不宜對行政機構在不確定情境下作出的決策“強加過度的限制”。在1983年到2014年間涉及行政決策專斷性問題的一系列案件中，美國最高法院在92%的情形下都維護了行政機構。

另一方面，對行政裁量權的“司法尊讓”原則得到了顯著發(fā)展，以至于被視為一項基礎性甚至是準憲法性的原則。透過美國最高法院數(shù)十起典型判例可以發(fā)現(xiàn)，“司法尊讓行政”的基本原則在司法實踐中逐步確立，并在20世紀80年代后達到一個高峰。對那些在行政國家中日益重要的政府分支機構，最高法院已經(jīng)放棄了社會和經(jīng)濟層面的管控，而對行政決策保持高度的尊讓。就此而言，美國司法系統(tǒng)逐漸改變了以法院為中心、主宰一切法律解釋的強勢角色，確認了行政系統(tǒng)作為公共治理主導者的政治地位。

（作者系武漢大學國際法研究所博士研究生）